摘要：伴隨《土地管理法實(shí)施條例》頒布實(shí)施，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市要求及程序等更加明晰，然而受限于農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育不完善、集體建設(shè)用地交易不透明、土地價(jià)格難以科學(xué)衡量等原因，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市進(jìn)展較為緩慢。本文對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地評(píng)估過(guò)程中存在問(wèn)題進(jìn)行分析并提出相關(guān)建議，以期為入市價(jià)格評(píng)估工作提供參考，促進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，助力發(fā)展農(nóng)村土地市場(chǎng)。

1.引言

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)改革已經(jīng)探索了20多年，并通過(guò)新《土地管理法》及其實(shí)施條例上升為法律制度。2022年9月6日，中央全面深化改革委員會(huì)第二十七次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，可見(jiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市仍未全面實(shí)施，而再行開(kāi)展試點(diǎn)。

2023年3月8日，自然資源部官網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同><集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓監(jiān)管協(xié)議>示范文本（試點(diǎn)試行）的通知》，標(biāo)志著基本解決了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的實(shí)操問(wèn)題，但集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市價(jià)值難以科學(xué)客觀衡量，從而阻礙了其入市常態(tài)化發(fā)展，這也使得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市價(jià)值的確定變得尤為重要。

2.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市評(píng)估現(xiàn)存難點(diǎn)

2.1“同地同權(quán)同價(jià)”問(wèn)題

同地同權(quán)則理論上應(yīng)該同價(jià)，但是目前根據(jù)試點(diǎn)情況，存在部分城市農(nóng)村集體建設(shè)用地入市價(jià)值為同等國(guó)有土地出讓價(jià)值的60%左右，其抵押貸款額度為同等國(guó)有土地的50%左右[1]，價(jià)格存在明顯差異，并不能實(shí)現(xiàn)同區(qū)位、同權(quán)利狀況下達(dá)到相同的價(jià)格。

2.2農(nóng)村土地市場(chǎng)交易不透明

相較于已發(fā)展完善的國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)，農(nóng)村土地市場(chǎng)無(wú)論是入市交易規(guī)則、審查要求等均有待建立，現(xiàn)行交易情況不透明，用地指標(biāo)不明確，大眾難以獲取集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的實(shí)時(shí)成交情況，供求雙方市場(chǎng)信息不一致，第三方估價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)于交易信息調(diào)查獲取程度有限，影響估價(jià)師的市場(chǎng)案例選取及價(jià)格判斷，難以衡量估價(jià)結(jié)果的客觀公正性，可能造成農(nóng)村集體所有者權(quán)益受損。

2.3土地估價(jià)理論的實(shí)踐不足

為支持集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作，近年來(lái)先后發(fā)布了《農(nóng)村集體土地價(jià)格評(píng)估技術(shù)指引》和《農(nóng)村集體土地定級(jí)與估價(jià)技術(shù)指南》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“技術(shù)指南”），其重點(diǎn)在于顯化農(nóng)村土地資源資產(chǎn)價(jià)值，但是實(shí)踐時(shí)間較短，各地政策解讀不一致，估價(jià)參數(shù)獲取存在困難，入市試點(diǎn)城市較少，影響應(yīng)用實(shí)踐深度，在評(píng)估路徑、評(píng)估方法應(yīng)用等方面仍有待深入研究。

2.4入市底價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一致

據(jù)調(diào)查，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市多以底價(jià)成交，因此如何評(píng)估及確定入市底價(jià)標(biāo)準(zhǔn)尤為重要，然而當(dāng)前國(guó)家尚未有明確的底價(jià)建議標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)各試點(diǎn)城市出具的實(shí)施方案，主要包括不低于土地取得的各項(xiàng)實(shí)際成本費(fèi)用之和、不得低于級(jí)別集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)的70%、不得低于級(jí)別集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)乘地價(jià)指數(shù)的70%、不得低于國(guó)家規(guī)定的相應(yīng)國(guó)有建設(shè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等一項(xiàng)或多項(xiàng)要求，因此，在對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市價(jià)格評(píng)估時(shí)，需要綜合多方面影響因素予以考慮，采用科學(xué)規(guī)范的技術(shù)思路進(jìn)行評(píng)估，以使入市價(jià)格公平合理，能夠?yàn)闃I(yè)主方提供決策依據(jù)。

基于上述問(wèn)題，有必要對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市評(píng)估加強(qiáng)研究，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市評(píng)估起指導(dǎo)作用，以期科學(xué)客觀地反映集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的價(jià)格水平。

3.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市評(píng)估的思考

當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)處于建設(shè)初期，土地市場(chǎng)發(fā)育程度不高，評(píng)估過(guò)程中主要能收集到規(guī)劃條件、入市成本、類(lèi)似用地租賃情況等有限的評(píng)估資料，因此更適用基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法、成本逼近法和收益還原法等進(jìn)行評(píng)估，在此結(jié)合現(xiàn)存難點(diǎn)、調(diào)查及實(shí)踐情況，提出以下建議：

3.1充分發(fā)揮市場(chǎng)定價(jià)作用

針對(duì)“同地同權(quán)同價(jià)”，筆者傾向于過(guò)程導(dǎo)向，不是結(jié)果上的同價(jià)，即需要實(shí)現(xiàn)與國(guó)有建設(shè)用地的交易規(guī)則、市場(chǎng)構(gòu)建、監(jiān)管體系等過(guò)程的協(xié)同，讓地價(jià)的產(chǎn)生過(guò)程逐漸趨于一致，保障價(jià)格產(chǎn)生機(jī)制一致，通過(guò)市場(chǎng)配置路徑逐步去差異化，實(shí)現(xiàn)共同的市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制。

3.2注重明確估價(jià)基本事項(xiàng)

要做好集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市評(píng)估的第一步就是明確估價(jià)基本事項(xiàng)，根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)的土地成交情況，需要注意入市年期、權(quán)利限制等方面的差異。一是入市年限，規(guī)定不高于國(guó)有建設(shè)用地的法定最高年期，工業(yè)用地出讓可能為40年、商業(yè)用地可能為30年，不能直接按照傳統(tǒng)掛牌出讓年期進(jìn)行設(shè)定，必須根據(jù)實(shí)際可出讓年期進(jìn)行評(píng)估。二是權(quán)能限制，需要注意規(guī)劃條件或者合同約定限制條件，主要包括轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、能否分割等方面，對(duì)土地價(jià)值將產(chǎn)生顯著影響。

3.3客觀辨別土地取得成本

技術(shù)指南中已經(jīng)明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市路徑及成本差異，包括農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、舊村改造或增減掛鉤、參照征地費(fèi)用等多種情況[2]。應(yīng)注意不能直接引用實(shí)際發(fā)生成本及征地區(qū)片綜合地價(jià)，前者可能包含指標(biāo)交易費(fèi)用，盡管實(shí)際發(fā)生，但不宜計(jì)入土地成本；而對(duì)于后者，根據(jù)土地利用的實(shí)際情況，土地取得過(guò)程中可能不涉及土地補(bǔ)償，兩種情況均會(huì)導(dǎo)致估算成本過(guò)高，具體應(yīng)因地制宜，考察區(qū)域的客觀平均補(bǔ)償情況后確定。

3.4深入調(diào)查市場(chǎng)流轉(zhuǎn)案例

由于部分城市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不透明，資料難以獲取，估價(jià)師應(yīng)深入所在鎮(zhèn)，對(duì)村集體發(fā)生的出讓、租賃等交易活動(dòng)進(jìn)行充分調(diào)查，包括調(diào)查隱形市場(chǎng)的案例。在案例選擇時(shí)，優(yōu)先選用已經(jīng)在村集體備案的案例，以約定用地指標(biāo)或現(xiàn)狀用地指標(biāo)進(jìn)行比較。若缺乏備案案例，可采用隱形市場(chǎng)的交易案例，但應(yīng)附上佐證材料并修正后使用，或者擴(kuò)大選擇范圍及選擇時(shí)效，考慮采用臨近區(qū)域的成交實(shí)例進(jìn)行比較，通過(guò)客觀交易實(shí)例進(jìn)行測(cè)算，其結(jié)果更易于利益相關(guān)者接受。

3.5合理選擇價(jià)格影響因素

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市價(jià)格是各類(lèi)影響因素下綜合形成的，因此有必要重點(diǎn)關(guān)注價(jià)格影響因素。目前在技術(shù)指南中已經(jīng)明確除常規(guī)影響因素外，還要關(guān)注集體建設(shè)用地空間分布特征、影響其價(jià)值水平的特色因子、產(chǎn)權(quán)差異及利用方式差異等，筆者認(rèn)為，在市場(chǎng)形成初期，需要跨區(qū)域選擇案例時(shí)，可考慮地方配套政策、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)和小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等影響因素，其次可以通過(guò)專(zhuān)家打分法、層次分析法等方法合理確定價(jià)格影響幅度，以消除區(qū)域間價(jià)格差異。

3.6謹(jǐn)慎分析土地未來(lái)收益

對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在新土地管理法實(shí)施以前，部分地區(qū)已經(jīng)以“租賃”等方式在特定市場(chǎng)范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，其流轉(zhuǎn)價(jià)格實(shí)質(zhì)為租金，故可通過(guò)對(duì)該租金經(jīng)過(guò)適當(dāng)修正調(diào)整為現(xiàn)在法律意義上的“土地出租收益”，同時(shí)根據(jù)研究對(duì)象的“經(jīng)營(yíng)性”，調(diào)研地方產(chǎn)業(yè)類(lèi)型，合理確定適宜的“自主經(jīng)營(yíng)”模式，如農(nóng)家樂(lè)、民宿等，考慮能夠獲取的客觀收益及改造成本，以實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地利用效用最大化，保障所有權(quán)人村集體利益。

4.結(jié)語(yǔ)

價(jià)值評(píng)估對(duì)促進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市常態(tài)化發(fā)展、推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革具有重要意義，各地應(yīng)因地制宜，積極開(kāi)展實(shí)踐探索，為入市提供更加科學(xué)合理的評(píng)估方法和路徑，保障農(nóng)民及農(nóng)村集體合法權(quán)益，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入，為健康發(fā)展農(nóng)村土地市場(chǎng)奠定基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

[1]高珊,呂美曄,金高峰,曹明霞.農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)困境及啟示——以江蘇省調(diào)查為例［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2016（1）：84- 86.

[2]T/CREVA1201—2021,農(nóng)村集體土地定級(jí)與估價(jià)技術(shù)指南［S］.中國(guó)土地估價(jià)師與土地登記代理人協(xié)會(huì),2021-08-01.

（本文部分內(nèi)容發(fā)表于《中國(guó)經(jīng)濟(jì)評(píng)論》雜志2022年19期）