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集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市評估探討


2023-03-24 10:35:56             來源:中國經(jīng)濟(jì)評論             瀏覽:

摘要:伴隨《土地管理法實(shí)施條例》頒布實(shí)施,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市要求及程序等更加明晰,然而受限于農(nóng)村土地市場發(fā)育不完善、集體建設(shè)用地交易不透明、土地價(jià)格難以科學(xué)衡量等原因,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進(jìn)展較為緩慢。本文對集體經(jīng)營性建設(shè)用地評估過程中存在問題進(jìn)行分析并提出相關(guān)建議,以期為入市價(jià)格評估工作提供參考,促進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,助力發(fā)展農(nóng)村土地市場。


1.引言


農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)改革已經(jīng)探索了20多年,并通過新《土地管理法》及其實(shí)施條例上升為法律制度。2022年9月6日,中央全面深化改革委員會第二十七次會議審議通過了《關(guān)于深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》,可見集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市仍未全面實(shí)施,而再行開展試點(diǎn)。


2023年3月8日,自然資源部官網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同><集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓監(jiān)管協(xié)議>示范文本(試點(diǎn)試行)的通知》,標(biāo)志著基本解決了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的實(shí)操問題,但集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市價(jià)值難以科學(xué)客觀衡量,從而阻礙了其入市常態(tài)化發(fā)展,這也使得集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市價(jià)值的確定變得尤為重要。


2.集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市評估現(xiàn)存難點(diǎn)


2.1“同地同權(quán)同價(jià)”問題


同地同權(quán)則理論上應(yīng)該同價(jià),但是目前根據(jù)試點(diǎn)情況,存在部分城市農(nóng)村集體建設(shè)用地入市價(jià)值為同等國有土地出讓價(jià)值的60%左右,其抵押貸款額度為同等國有土地的50%左右[1],價(jià)格存在明顯差異,并不能實(shí)現(xiàn)同區(qū)位、同權(quán)利狀況下達(dá)到相同的價(jià)格。


2.2農(nóng)村土地市場交易不透明


相較于已發(fā)展完善的國有建設(shè)用地市場,農(nóng)村土地市場無論是入市交易規(guī)則、審查要求等均有待建立,現(xiàn)行交易情況不透明,用地指標(biāo)不明確,大眾難以獲取集體經(jīng)營性建設(shè)用地的實(shí)時(shí)成交情況,供求雙方市場信息不一致,第三方估價(jià)機(jī)構(gòu)對于交易信息調(diào)查獲取程度有限,影響估價(jià)師的市場案例選取及價(jià)格判斷,難以衡量估價(jià)結(jié)果的客觀公正性,可能造成農(nóng)村集體所有者權(quán)益受損。


2.3土地估價(jià)理論的實(shí)踐不足


為支持集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作,近年來先后發(fā)布了《農(nóng)村集體土地價(jià)格評估技術(shù)指引》和《農(nóng)村集體土地定級與估價(jià)技術(shù)指南》(以下簡稱“技術(shù)指南”),其重點(diǎn)在于顯化農(nóng)村土地資源資產(chǎn)價(jià)值,但是實(shí)踐時(shí)間較短,各地政策解讀不一致,估價(jià)參數(shù)獲取存在困難,入市試點(diǎn)城市較少,影響應(yīng)用實(shí)踐深度,在評估路徑、評估方法應(yīng)用等方面仍有待深入研究。


2.4入市底價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一致


據(jù)調(diào)查,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市多以底價(jià)成交,因此如何評估及確定入市底價(jià)標(biāo)準(zhǔn)尤為重要,然而當(dāng)前國家尚未有明確的底價(jià)建議標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)各試點(diǎn)城市出具的實(shí)施方案,主要包括不低于土地取得的各項(xiàng)實(shí)際成本費(fèi)用之和、不得低于級別集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)的70%、不得低于級別集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)乘地價(jià)指數(shù)的70%、不得低于國家規(guī)定的相應(yīng)國有建設(shè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等一項(xiàng)或多項(xiàng)要求,因此,在對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市價(jià)格評估時(shí),需要綜合多方面影響因素予以考慮,采用科學(xué)規(guī)范的技術(shù)思路進(jìn)行評估,以使入市價(jià)格公平合理,能夠?yàn)闃I(yè)主方提供決策依據(jù)。


基于上述問題,有必要對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市評估加強(qiáng)研究,對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市評估起指導(dǎo)作用,以期科學(xué)客觀地反映集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的價(jià)格水平。


3.集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市評估的思考


當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場處于建設(shè)初期,土地市場發(fā)育程度不高,評估過程中主要能收集到規(guī)劃條件、入市成本、類似用地租賃情況等有限的評估資料,因此更適用基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法、成本逼近法和收益還原法等進(jìn)行評估,在此結(jié)合現(xiàn)存難點(diǎn)、調(diào)查及實(shí)踐情況,提出以下建議:


3.1充分發(fā)揮市場定價(jià)作用


針對“同地同權(quán)同價(jià)”,筆者傾向于過程導(dǎo)向,不是結(jié)果上的同價(jià),即需要實(shí)現(xiàn)與國有建設(shè)用地的交易規(guī)則、市場構(gòu)建、監(jiān)管體系等過程的協(xié)同,讓地價(jià)的產(chǎn)生過程逐漸趨于一致,保障價(jià)格產(chǎn)生機(jī)制一致,通過市場配置路徑逐步去差異化,實(shí)現(xiàn)共同的市場定價(jià)機(jī)制。


3.2注重明確估價(jià)基本事項(xiàng)


要做好集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市評估的第一步就是明確估價(jià)基本事項(xiàng),根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)的土地成交情況,需要注意入市年期、權(quán)利限制等方面的差異。一是入市年限,規(guī)定不高于國有建設(shè)用地的法定最高年期,工業(yè)用地出讓可能為40年、商業(yè)用地可能為30年,不能直接按照傳統(tǒng)掛牌出讓年期進(jìn)行設(shè)定,必須根據(jù)實(shí)際可出讓年期進(jìn)行評估。二是權(quán)能限制,需要注意規(guī)劃條件或者合同約定限制條件,主要包括轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、能否分割等方面,對土地價(jià)值將產(chǎn)生顯著影響。


3.3客觀辨別土地取得成本


技術(shù)指南中已經(jīng)明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市路徑及成本差異,包括農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、舊村改造或增減掛鉤、參照征地費(fèi)用等多種情況[2]。應(yīng)注意不能直接引用實(shí)際發(fā)生成本及征地區(qū)片綜合地價(jià),前者可能包含指標(biāo)交易費(fèi)用,盡管實(shí)際發(fā)生,但不宜計(jì)入土地成本;而對于后者,根據(jù)土地利用的實(shí)際情況,土地取得過程中可能不涉及土地補(bǔ)償,兩種情況均會導(dǎo)致估算成本過高,具體應(yīng)因地制宜,考察區(qū)域的客觀平均補(bǔ)償情況后確定。


3.4深入調(diào)查市場流轉(zhuǎn)案例


由于部分城市集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不透明,資料難以獲取,估價(jià)師應(yīng)深入所在鎮(zhèn),對村集體發(fā)生的出讓、租賃等交易活動進(jìn)行充分調(diào)查,包括調(diào)查隱形市場的案例。在案例選擇時(shí),優(yōu)先選用已經(jīng)在村集體備案的案例,以約定用地指標(biāo)或現(xiàn)狀用地指標(biāo)進(jìn)行比較。若缺乏備案案例,可采用隱形市場的交易案例,但應(yīng)附上佐證材料并修正后使用,或者擴(kuò)大選擇范圍及選擇時(shí)效,考慮采用臨近區(qū)域的成交實(shí)例進(jìn)行比較,通過客觀交易實(shí)例進(jìn)行測算,其結(jié)果更易于利益相關(guān)者接受。


3.5合理選擇價(jià)格影響因素


集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市價(jià)格是各類影響因素下綜合形成的,因此有必要重點(diǎn)關(guān)注價(jià)格影響因素。目前在技術(shù)指南中已經(jīng)明確除常規(guī)影響因素外,還要關(guān)注集體建設(shè)用地空間分布特征、影響其價(jià)值水平的特色因子、產(chǎn)權(quán)差異及利用方式差異等,筆者認(rèn)為,在市場形成初期,需要跨區(qū)域選擇案例時(shí),可考慮地方配套政策、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)和小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等影響因素,其次可以通過專家打分法、層次分析法等方法合理確定價(jià)格影響幅度,以消除區(qū)域間價(jià)格差異。


3.6謹(jǐn)慎分析土地未來收益


對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地,在新土地管理法實(shí)施以前,部分地區(qū)已經(jīng)以“租賃”等方式在特定市場范圍內(nèi)流轉(zhuǎn),其流轉(zhuǎn)價(jià)格實(shí)質(zhì)為租金,故可通過對該租金經(jīng)過適當(dāng)修正調(diào)整為現(xiàn)在法律意義上的“土地出租收益”,同時(shí)根據(jù)研究對象的“經(jīng)營性”,調(diào)研地方產(chǎn)業(yè)類型,合理確定適宜的“自主經(jīng)營”模式,如農(nóng)家樂、民宿等,考慮能夠獲取的客觀收益及改造成本,以實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用效用最大化,保障所有權(quán)人村集體利益。


4.結(jié)語


價(jià)值評估對促進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市常態(tài)化發(fā)展、推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革具有重要意義,各地應(yīng)因地制宜,積極開展實(shí)踐探索,為入市提供更加科學(xué)合理的評估方法和路徑,保障農(nóng)民及農(nóng)村集體合法權(quán)益,增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入,為健康發(fā)展農(nóng)村土地市場奠定基礎(chǔ)。


參考文獻(xiàn):


[1]高珊,呂美曄,金高峰,曹明霞.農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場困境及啟示——以江蘇省調(diào)查為例[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),2016(1):84- 86.


[2]T/CREVA1201—2021,農(nóng)村集體土地定級與估價(jià)技術(shù)指南[S].中國土地估價(jià)師與土地登記代理人協(xié)會,2021-08-01.


(本文部分內(nèi)容發(fā)表于《中國經(jīng)濟(jì)評論》雜志2022年19期)





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